孙佑海：完善生态文明法制体系，哪些法律值得期待？‘138体育官网平台’

本文摘要：孙佑海 国家环境咨询委员会委员，天津大学法学院院长，中国绿色发展研究院继续执行院长党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明法治建设，极力向污染开战，力度之大、措施之鉴、效益之显著，前所未有。

孙佑海 国家环境咨询委员会委员，天津大学法学院院长，中国绿色发展研究院继续执行院长党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明法治建设，极力向污染开战，力度之大、措施之鉴、效益之显著，前所未有。党的十九军师坚决人与自然人与自然共生作为新时代坚决和发展中国特色社会主义基本方略之一，把“美丽”作为社会主义现代化强国的最重要目标，明确提出维护生态环境必需依赖制度、依赖法治，减缓建立健全最严苛最森严的生态环境保护法律制度。

最近，经过党中央批准后，十三届全国人大常委会制订了法律规划，其中，牵涉到生态文明建设的法律受到高度重视。那么，接下来的几年，有哪些有关生态文明的法律有一点期望呢？我们辨别了十三届全国人大常委会有关生态文明的法律表格，主要分成3个方面，分别是综合方面、污染防治以及生态维护，共计牵涉到11部法律。其中，综合性法律方面有1部，即改动《环境影响评价法》。

污染防治方面的法律有3部，分别为制订土壤污染防治法，改动《环境噪声污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》。其中，《土壤污染防治法》早已十三届全国人大常委会第五次会议审查会通过，自2019年1月1日起实施。生态维护方面的法律有7部，分别为改动《森林法》《草原法》，制订长江保护法、南极活动与环境保护法、国家公园法、湿地保护法、生物安全法。

此外，法律规划项目还包括改动《矿产资源法》《土地管理法》以及制订海洋基本法、空间规划法、原子能法、资源综合利用法、耕地闲置税法、资源税法等。对于不适应环境全面深化改革和生态文明建设拒绝的法律，还应该的组织力量展开研究，及时展开改动、废除。对于其他正在研究但并未列为十三届全国人大常委会法律规划的法律项目，由有关部门之后研究论证。

对于党中央责成的有关法律项目，抓住办理，及时展开草拟和决定审查会。在生态文明建设的综合法律领域，有关方面还明确提出编撰《环境法典》，制订《生态文明实施细则》以及再度改动《环境保护法》等建议。

这些建议，必须大力、严肃论证其必要性和可行性，同时也不应解决问题这些法律项目之间，以及它们与现行有效地的法律之间的协调性问题，确保适当的草拟和各项打算工作沿着准确的轨道前进。1.制订土壤污染防治法土壤污染防治法日前公布，将于2019年1月1日起实施，将为我国积极开展土壤污染防治工作、坚实前进“净土保卫战”获取法治确保。土壤污染防治法规定，土壤污染防治将遵循预防为主、维护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参予的原则。土地使用权人专门从事土地开发利用活动，企业事业单位和其他生产经营者专门从事生产经营活动，应该采取措施避免、增加土壤污染，对所导致的土壤污染依法承担责任。

地方各级人民政府对本行政区域土壤污染防治和安全性利用负责管理。国家实施土壤污染防治目标责任制和考核评价制度，创建土壤环境基础数据库，建构全国土壤环境信息平台，实施数据动态改版和信息分享。土壤污染防治法特别强调，强化用地风险管控。

县级以上人民政府应该将符合条件的优先维护类耕地划出为永久基本农田，实施严苛维护，不准新建有可能导致土壤污染的建设项目；已竣工项目要限期重开拆毁。并未利用地、复垦土地等白鱼垦殖为耕地的，地方人民政府农业农村主管部门应该会同生态环境、自然资源主管部门展开土壤污染状况调查，依法展开分类管理。对于建设用地，实施建设用地土壤污染风险管控和修缮名录制度。

名录由省级人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门制订，向社会公开发表，并根据风险管控、修缮情况主动改版。用途更改为住宅、公共管理与公共服务用地的，更改前按照规定展开土壤污染状况调查。

土壤污染防治法规定，各类牵涉到土地利用的规划和有可能导致土壤污染的建设项目，应该依法展开环境影响评价。各级人民政府生态环境、自然资源主管部门依法强化对矿产资源研发区域土壤污染防治的监督管理，严控有可能导致土壤污染的重点污染物废气。2.改动《环境噪声污染防治法》如今，环境噪声污染受到高度注目。多达，有关环境噪声污染的上访数量，近年来仍然高居环境上访案件榜首。

《环境噪声污染防治法》自1997年3月１日起实施，充分发挥了大力而最重要的起到。20多年来，我国的经济和社会发展形势再次发生了巨大变化，这一法律中的一些内容早已不适应环境当前必须了。一是此法并没具体明确的噪声污染确认标准和赔偿标准，“法制责任”一章中的十余条款中规定了“依法赔偿损失”和“判处罚款”，但都没明确标准；二是管理部门的职能区分过分笼统，造成多头管理、错位管理和管理缺位的现象更为广泛；三是缺少明确的环境噪声管制措施，广大人民群众身心损毁，投诉无门，早已沦为危害社会平稳的一个最重要因素。

为有力预防环境噪声污染，维护和改善生活环境，确保人体身体健康，增进经济和社会发展，建议尽早启动《环境噪声污染防治法》的修改工作，统合各职能部门在环境噪声污染防治中的职责，理顺环境噪声的管理体制，更进一步完备涉及法律责任，增大对违法行为的惩处力度。改动《环境噪声污染防治法》，早已列为十三届全国人大常委会法律规划第一类项目。据理解，修订稿将由生态环境部的组织草拟，然后经过国务院批准后，再行呈报全国人大常委会审查会。

3.改动《固体废物污染环境防治法》《固体废物污染环境防治法》（以下全称“固废法”）于1995年10月30日由八届全国人大常委会第16次会议通过，并于1996年4月1日起实施。现行“固废法”已几经四次改动，改动时间分别为2004年、2013年、2015年和2016年。“固废法”的实行，对预防固体废物污染环境，确保人体身体健康，确保生态安全性，充分发挥了最重要起到，但也不存在一些问题。一是有的规定与实际情况不适应环境，同其他法律不协商，同时《环境保护法》奠定的污水处理许可、查禁扣留等制度措施必须及时补足进去。

二是部分法律规定不适应环境形势发展必须，比如危险废物管理、农业废弃物污染防治、农村生活垃圾处置等有关制度和措施必须更进一步细化和完备，涉及法律责任尚待增强。三是设施法规尚待完善。法律拒绝制订的危险废物集中于处理设施除役费用预提和管理办法至今仍未实施，实行垃圾分类制度等工作必须增强法制确保。

尤其是党的十八大以来，环境保护领域法律奠定了很多新的法律制度和法律规范，这些都对完备“固废法”及涉及法律明确提出了迫切要求。十二届全国人大常委会构成“固废法”执法人员检查组，曾对全国实行“固废法”的情况展开了检查。检查组在向全国人大常委会递交的报告中，建议尽早启动“固废法”修改工作，专责清洁生产实施细则、循环经济实施细则和“固废法”改动，联合前进固体废物“减量化、资源化、无害化”。

同时，国务院要抓住制订完备设施法规，有条件的地方要制订地方性法规。2018年7月11日，生态环境部早已已完成“固废法”修改草案的草拟工作，并将修订稿公开发表向全国印发。改动“固废法”，早已列为十三届全国人大常委会法律规划第一类项目。

4.改动《森林法》《森林法》于1984年施行，最近一次改动是在2009年。在《森林法》实行多年之后的2020-03-08 ，人们对于森林的功能定位、内涵界定、森林资源与其他自然资源之间关系的了解，都再次发生了巨大变化。现行《森林法》在林业经营机制、林业管理体制以及林业产权制度方面的规定，早已对林业的更进一步发展构成排挤。

同时，2018年初，国家机构展开了根本性改革，撤消国家林业局，重新组建国家林业和草原局，由自然资源部管理。形势发展对《森林法》改动明确提出了新的拒绝。针对实践中经常出现的新问题和引人注目对立，融合机构改革带给的体制、机制变化，《森林法》必须在法律目的、法律性质、制度设计、森林保护等方面做出根本性的方向性的调整，展开全面改动，以适应环境新时代生态文明建设的必须。

《森林法》的改动牵涉到国家所有、集体所有的森林、林木和林地，以及个人所有的林木和用于的林地制度的调整，情况比较复杂，应该深入调查研究。党的十九届三中全会认为，应该对实行改革所急需改动的法律条款做出适当改动，符合实践中的迫切需要。《森林法》改动，早已列为十三届全国人大常委会法律规划第一类项目，修改稿由全国人大农业与农村委员会的组织研究草拟，条件成熟后，呈交全国人大常委会审查会。

5.制订南极活动与环境保护法南极是世界第五大洲，南极洲是地球上唯一没原住民、没国界、并未被研发的洁净大陆。作为地球上的一个类似区域，南极的战略地位极其重要。中国政府高度重视南极维护工作。

迄今为止，中国南极科考车站还包括中国南极长城站、中国南极中山站、中国南极昆仑站、中国南极泰山站以及开建的第五个科考车站——中国南极罗斯海新站。2017年5月22日，南极条约协商会议首次在中国开会，我国作为负责任的大国，正在以大力的姿态参予南极维护事务。目前，全球共计29个国家沦为南极事务的协商国，25个国家早已已完成国内法律。

国内法律是引领南极条约体系发展的最重要手段。现在，各国环绕南极管理规则的博弈论十分激烈。在南极条约协商会议和南极生物资源水土保持委员会（CCAMLR）框架下，传统南极活动大国和主权声索国凭借他们对南极的理解和管控优势，利用区域保护管理的条约工具（如海洋保护区、尤其保护区、尤其管理区等），大大提升南极活动门槛，传输天秤座国家的活动空间。

以科研和环境保护名义实行本国战略，沦为各国提高南极话语权的最重要载体，在南极管理中最为显著。我国制订南极活动与环境保护法的宗旨，在于增进南极的和平利用，维护南极环境和生态系统，规范和确保我国南极活动安全性和有序发展。

南极法律是我国遵守南极涉及国际条约的最重要措施，是我国参予南极全球管理的有力承托，是实行我国的国家南极安全性战略的最重要确保，是专责南极事务综合管理的法律手段。草拟南极活动与环境保护法，必须解决问题以下五个问题。

一是法律定位。鉴于我国在南极的多元利益，应该抓住制订一部综合性的南极法律，对各类南极活动展开规范化管理，同时专责国内资源。二是建立健全管理机制体制。要具体职责区分，创建完备的管理制度。

三是辨别现有条约体系下的权利义务。既要用好用足我国的权利，也要贯彻遵守国际义务。四是融合《关于环境保护的南极条约议定书》责任附件的批约问题，在法律中创建科学合理的追责问责制度。

五是着眼将来，对南极生物勘探等新型活动的管理和确保作好前瞻性法律，为确保我国国家利益和世界和平事业做出理应的贡献。研究制订南极活动与环境保护法，早已列为十三届全国人大常委会法律规则第一类项目。6.制订长江保护法2016年1月5日，习近平总书记在长江经济带发展座谈会上明确提出，当前和今后非常宽一个时期，要把修缮长江生态环境放在压倒性方位，共计捉大维护，不做大研发。此后，党中央通过了《长江经济带发展规划纲要》，对长江经济带发展做出具体部署。

当前，必须减缓制订长江保护法。现有的《水法》《防洪法》《河道管理条例》等法律、法规的有关制度，是针对全国一般情况原作的，无法几乎限于于长江流域并解决问题其类似问题。早于在上世纪90年代初，水利部及长江水利委员会就为制订长江法积极开展了大量的前期研究工作。

将近十几年来，几百名全国人大代表先后明确提出制订长江法或长江保护法的议案。代表们指出，制订长江保护法，依法遏止长江水污染激化和生态发育的态势，前进生态环境修缮，保证长江饮用水水质和生态安全性，保证长江经济带可持续发展，是十分必要的。

代表们认为，迫切需要通过法律，创建长江流域生态安全性的硬约束，构建产业的绿色循环低碳发展；协商长江流域日益简单的功能冲突与多元利益冲突；增强长江流域综合管理，完备水资源管理体制机制；解决问题长江流域生态环境保护的特殊性问题。全国人大环资委反对长江保护法的制订工作，早已向全国人大常委会明确提出涉及议案。

研究制订长江保护法，早已列为十三届全国人大常委会法律规划第一类项目。7.改动《环境影响评价法》《环境影响评价法》于2002年10月28日由九届全国人大常委会第三十次会议修改通过，自2003年9月1日起实施。2016年7月2日，十二届全国人大常委会第二十一次会议根据简政放权、改革建设项目审核体制的必须，对这一法律不作了修改。

按照《环境影响评价法》的规定，环境影响评价，是所指对规划和建设项目实行后有可能导致的环境影响展开分析、预测和评估，明确提出防治或者减低不当环境影响的对策和措施，展开追踪监测的方法与制度。法律强迫规定环境影响评价为指导人们研发活动的必需不道德，是秉持“预防为主”环境保护方针的最重要手段。

多年来，《环境影响评价法》对我国生态文明建设事业的发展，充分发挥了大力而最重要的起到。但是，近年来，我国经济以及环境形势再次发生了相当大变化。2018年4月，生态环境部开会全国环境影响评价工作会议，特别强调要之后用改革强化环评制度的活力，更进一步深化环评制度改革，既要增强环评制度的严肃性、制约性和刚性，严苛依法行政，该贤的要贤、该管的要管、该坎的要查；同时，又要按照推展高质量发展的新形势新的拒绝，更进一步深化环评制度的改革，该改革的要改革、该放权的要放权、该修改的要修改。

目前，《环境影响评价法》的改动，早已列为十三届全国人大常委会法律规划第二类项目。下一步，生态环境部应该的组织这一法律实行情况的评估，总结经验，结合实际情况明确提出修法方案，经过国务院审查会，再行呈报全国人大常委会审查会。8.制订国家公园法2017年9月印发的《创建国家公园体制总体方案》（以下全称总体方案），在法律确保部分明确提出了“在具体国家公园与其他类型大自然保护地关系的基础上，研究制订有关国家公园的法律法规”的拒绝。

党的十九大报告明确提出，创建以国家公园为主体的大自然保护地体系。根据党的十九大精神和我国实际情况，当前，应该统合涉及大自然保护地管理职能，融合生态环境保护管理体制、自然资源资产管理体制和自然资源监管体制改革，由一个部门统一行使国家公园大自然保护地管理职责。

积极开展国家公园体制改革，在对现行大自然保护地管理体制展开变革的同时，必需尽早制订新法。一方面，要尽早实施国家公园法，对正在展开的国家公园体制改革展开对此，通过法律证实改革成果，为改革获取强有力的法治确保；另一方面，必需“边破边立”，防止构成法律真空，保证大自然保护地新旧体制成功交会，避免因法律真空导致新的更大的毁坏。国家公园作为我国大自然保护地的主体类型，不仅归属于全国主体功能区类型中的禁令研发区域，而且牵涉到到区域普遍、类型简单的自然生态系统。为构建自然资源的科学维护与合理利用，必须从科学合理的维度去思维如何建立健全统一完备的国家公园法律及其体系，对国家公园的功能定位、权责分配、维护目标等内容做出具体明确的规定。

研究制订国家公园法，早已列为十三届全国人大常委会法律规划第二类项目，这对国家公园的创建发展以及适当的法律工作是有力的反对和推展。9.改动《草原法》我国是世界上草原资源最非常丰富的国家之一，草原总面积将近4亿公顷，占到全国土地总面积的40%，为现有耕地面积的3倍。

近些年来，我国的草原面积大大增加，有些牧场面对着沙漠化的威胁。因此，增强对草原的维护，十分必要。我国的《草原法》是1985年制订的。《草原法》的制订和实行，解释草原生态系统的维护早已引发党和国家的高度重视。

这是我国对草原地位起到及草原生态环境好转危害了解超过新的水平的标志，也是我国对草原生态系统由大自然利用南北科学管理的根本性措施。《草原法》中关于阻止滥垦、滥牧、禁令收集或捕捉贵重动植物资源和避免火灾等条款，皆科广义的草原维护。其后，全国人大常委会于2002年、2009年、2013年分别对《草原法》的内容展开了部分改动，但是从总体上看，这部法律依然无法适应环境草原生态环境保护的必须，应该尽早做出改动。

2018年初，党和国家机构展开了根本性改革，将农业部的草原监督管理的职责，以及其他部委的涉及职责统一一起，重新组建国家林业和草原局，由自然资源部管理。今后对草原的监督管理，由新的重新组建的国家林业和草原局负责管理。

对实行改革所须要改动的法律条款做出适当改动，是贯彻落实国务院机构改革方案的必须。改动《草原法》，早已列为十三届全国人大常委会法律规划第二类项目。

10.制订湿地保护法中国享有世界所有类型的湿地, 在确保全球生态安全性和维护生物多样性上占据最重要方位。第二次全国湿地调查表明，全国共计1579块湿地，其中602个是湿地自然保护区。截至2016年底，全国有数49个湿地分九批列为了湿地名录。近些年来，我国对湿地维护的了解大大深化。

1987年撰写的《中国大自然维护纲要》，首次将湿地定义为沼泽与海涂的子集。1992年，我国月重新加入国际《湿地公约》,沦为公约第67个缔约方。

党的十八大报告明确提出要不断扩大湿地面积。2014年修改的《环境保护法》第2条，将“湿地”作为唯一追加佩的环境要素。这是中国法律首次通过改动“环境”定义的方式，将“湿地”列入法律具体维护的对象。此后陆续实施的《关于减缓前进生态文明建设的意见》《大气污染防治法》，明确提出了维护湿地的措施。

2015年9月通过的《生态文明体制改革总体方案》尤其明确提出制订完备湿地维护等方面的法律法规。2016年3月通过的《关于完善生态维护补偿机制的意见》，将湿地列入七个生态维护补偿的重点领域之一。在地方层面，1999年，天津市制订了我国首部有关湿地维护的地方政府规章——《天津古代海岸与湿地国家级自然保护区管理办法》，随后，江苏等地陆续制订了地方性法规，山东等地分别以施行地方政府规章的形式对湿地展开专门维护。地方湿地法律为国家法律累积了实践经验。

研究制订湿地保护法，早已列为十三届全国人大常委会法律规划第三类项目，这对湿地的维护和法律是一个有力推展。11.制订生物安全法长期以来，生物安全性问题获得社会各界的高度注目。

基因工程应用于前景辽阔，世界各国对基因工程研究及其产品的应用于超过新的高度。制备生物技术的发展和应用于，增强了这一市场需求。

同时，生物技术的发展和应用于也给人和生态系统的安全性带给了不利挑战。转入20世纪 80年代以来 ,随着生物资源的大规模开发利用和多种生物技术的发明者运用，生物安全性问题日益突出。生物工程和无性繁殖等新技术的研发应用于，更加使得人类对自身和地球未来担忧重重。

国际社会对生物安全性问题的高度注目，是在1992年开会联合国环境与发展大会之后。此次大会签订了两个纲领性文件——《21世纪议程》和《生物多样性公约》。

1999年2月和2000年1月先后开会了《生物多样性公约》缔约国大会尤其会议及其“续会”，130多个国家为首代表团参与会议辩论涉及根本性问题。经过多次辩论和重复改动，《〈生物多样性公约〉卡塔赫纳生物安全性议定书》于2000年对外开放签订，其后从2000年6月5日至2001年6月4日在纽约联合国总部对外开放签订。

生物安全性问题也是我国面对的一个根本性问题,生物安全法是确保生物安全性的法律确保。如何既反对现代生物技术的发展，又贯彻维护人民的权益和全人类的利益，是一个根本性的政治、经济、社会和法律问题。因此，我国迫切需要制订生物安全法，在希望生物技术发展的同时，规定维护生物安全性的具体措施。

研究制订生物安全法，早已列为十三届全国人大常委会法律规划第三类项目。

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